Luftkvalitet i kommunal arealplanlegging; En EØS-rettslig studie

Abstract

<p>Luftkvalitet brukes som betegnelse på konsentrasjonene av forurensende stoffer i luften. Lokalt har luftkvaliteten stor påvirkning på menneskers helse og økosystemets bæreevne. Gjennom EØS-retten er Norge underlagt direktiver som pålegger myndighetene å ha kunnskaper om luftkvaliteten i landets syv geografiske soner til enhver tid. Myndighetene er også pålagt å skaffe seg kunnskaper om virkningen planlagt tilrettelegging for ny forurensende aktivitet vil ha for luftkvaliteten i de samme sonene. <p>Endelig er staten underlagt forpliktelser til å holde konsentrasjonene av nærmere angitte stoffer i luften under bestemte nivåer innen utløpet av tidsfrister eller innenfor konkrete tidsintervaller. <p>Avhandlingen tar sikte på å avklare om og i tilfelle på hvilken måte Norge må ta i bruk virkemiddelet kommunal arealplanlegging for å etterleve forpliktelsene. Fordi direktivene pålegger staten å oppnå bestemte resultat uten å regulere formen og virkemidlene for gjennomføring i norsk rett, er det prinsipielt opp til staten å avgjøre om- og i tilfelle hvordan kommunal arealplanlegging skal brukes som virkemiddel. Statens overordnede forpliktelse til å sikre EØS-retten effektivt gjennomslag og virkning i nasjonal rett, kan likevel tilsi at staten gjennomfører direktivene på en måte som forplikter kommunale planmyndigheter. <p>Arealplanlegging gir kommunene egnede verktøyer for å hindre forurensning på kort sikt og planlegge strategier for å forebygge lokal forurensning i et langsiktig perspektiv. Avhandlingen vil søke å finne belegg for at de virkemidler som så langt er anvendt i norsk rett, ikke nødvendigvis er tilstrekkelige for å overholde forpliktelsene. Den norske gjennomføringen har bestått til dels i mer eller mindre avgrensede delegasjoner til forurensningsmyndighetene kombinert med mer skjønnspregede retningslinjer og veiledere til kommunale planmyndigheter. I seg selv hindrer dette likevel ikke etappevis tilrettelegging for ny forurensende aktivitet som til slutt vil kunne føre til overskridelser. På tidspunkt for overskridelser vil ikke midlertidige forbud mot å tillate ny forurensing, være et effektivt virkemiddel for å etterleve EØS-retten. Dette kan ha vært del av årsaken til at Norge tidligere er dømt i EFTA-domstolen for brudd på luftkvalitetsdirektivet og at det stadig påvises kritisk høye konsentrasjoner av forurensing i enkelte deler av landet. <p>Det grunnleggende budskapet i avhandlingen er at materielle begrensninger i adgangen til å planlegge for, eller på andre måter tillate ny forurensende aktivitet, ikke vil være et treffsikkert virkemiddel for å sikre god luftkvalitet til det beste for menneskers helse og økosystemet. Ikke bare vil slike begrensninger nødvendigvis bare kunne inntre i tilspissede situasjoner hvor Norge står i fare for å bryte EØS-retten og hvor det vil være begrensede muligheter for langsiktig forebygging og strategisk planlegging. De vil også være praktisk vanskelige å håndheve og kunne gi nokså vilkårlige virkninger og uhensiktsmessige rammer for planleggingen. <p>Avhandlingen vil argumentere for at kommunal arealplanlegging som virkemiddel for god luftkvalitet, anvendes best gjennom regler som ikke båndlegger det kommunale politiske handlingsrommet, men som oppstiller mer konkrete krav til hvordan luftkvalitet skal vurderes i planprosesser. Dette vil også harmonere med EØS-rettens krav til miljøkonsekvensutredninger og miljøinformasjon. Som grunnlag for etablering av vurderingstemaer og pliktige premisser for planskjønnet, vil planmyndighetene måtte tilveiebringe mest mulig presise prognoser for planenes virkning for luftkvaliteten. Hensynet til luftkvalitet vil da også løftes tydeligere fram i den lokalpolitiske debatten som grunnlag for meninger om hvordan hensynet skal avveies mot andre interesser. <p>Videre vil avhandlingen argumentere for at skillet mellom forutgående saksutredninger og de endelige politiske overveielsene, debattene og voteringene, ikke må resultere i at kommune- og bystyrene som treffer planvedtakene fritas for vurderingsplikten. Tradisjonelle oppfatninger om utredninger og vurderinger som rene prosedyrekrav rettet mot konsulenter og kommuneadministrasjon i saksutredningen forut for sluttbehandlingen, må derfor utfordres. Avhandlingen vil søke å underbygge at vurderingspliktene overtas av politikerne ved avlevering av plansakene til politisk behandling. I nærmere bestemte tilfeller vil dette gi seg utslag i en plikt til å synliggjøre egne overveielser og avveininger i en selvstendig begrunnelse som i nødvendig grad supplerer, justerer eller avviker fra forutgående saksutredninger og saksfremlegg.

<p>The term “air quality” denotes the levels of pollutants in the air. Locally, air quality significantly impacts human health and the sustainability of the ecosystem. Under EEA law, Norway is subject to directives that oblige the authorities to have specific knowledge of the air quality in the country’s seven geographical zones at any time. The authorities are also required to possess comprehensive awareness of the air quality across the nation’s seven distinct geographical regions at all times. <p>Finally, the state is subject to obligations to keep levels of specified substances in the air below predetermined thresholds within stipulated deadlines or specific time frames. <p>The objective of this thesis is to elucidate whether and, if so, how Norway is obliged to use municipal spatial planning as a tool in complying with the obligations. Because the directives require the state to achieve specific results without dictating the form and means of implementation in national law, it is in principle up to the state to decide if and how municipal spatial planning is to be used. The state’s overall obligation to effectively enforce EEA law in national law, may suggest that the state implements the directives in a way that also imposes obligations on the authorities responsible for municipal planning. <p>Municipal spatial planning equips local authorities suitable tools to prevent pollution in the short term and planning strategies to prevent local environmental degradation in a long term perspective. The thesis endeavours to uncover evidence indicating that the instruments incorporated within Norwegian legislation may not adequately suffice to comply with the obligations. The Norwegian implementation has partly delegated precise competence to the pollution authorities combined with more discretionary guidelines and instructions for municipal planning authorities. However, this does not prevent the gradual preparation for new polluting activity which could eventually lead to exceedances. At the time of such exceedances, temporary bans on allowing new pollution will not be an effective means for compliance with EEA Law. This may partially explain why the EFTA Court has previously held that Norway has breached the Air Quality Directive and that critically high concentrations of pollution continue to be frequently detected in various regions of the country to this day. <p>The basic contention of the thesis emphasises that substantial material restrictions in planning for new polluting activity, may not effectively guarantee optimal air quality for the benefit of human health and the ecosystem. Not only will such restrictions necessarily only occur in specific circumstances where Norway is at risk of violation EEA law and with limited scope for long-term prevention and strategic planning. Furthermore such regulations may prove operationally challenging to enforce and could have rather arbitrary effects and narrow down the scope of planning options to benefit of the environment. <p>The thesis will argue that municipal land-use planning, as an instrument for good air quality, is best applied through rules that do not restrict the political discretion of municipalities but instead establish more concrete requirements for how air quality should be assessed in planning processes. This will also be more in harmony with EEA law's requirements for environmental impact assessments and environmental information. As a basis for establishing assessment topics and mandatory premises for planning discretion, the planning authorities will have to provide the most precise forecasts possible of how planned development will impact air quality. Consequently, the consideration of air quality concerns would assume a more prominent role in the local political discourse. <p>Furthermore, the thesis will advocate that the distinction between environmental impact reports and other investigations prior the planning decision on the one hand, and the final political deliberations on the other, must not result in relieving the municipal and city councils of their assessment obligations. Traditional perceptions of environmental impact assessments and other required investigations, as purely procedural requirements aimed at the process undertaken by consultants and bureaucrats preceding to the final political deliberations, must therefore be challenged. The thesis will seek to substantiate that the assessment duties are assumed by the politicians when planning matters are submitted for political consideration. In specific cases, this will necessitate an obligation to the officials to highlight their own considerations and assessments in independent reasons that supplements, adjusts or deviates from previous case studies and submissions.